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黄晓勇:电力体制改革要争取释放更多红利
【来源:人民网-能源频道】    【发布日期:2015-04-17】    【浏览次数:

来源:人民网-能源频道

  
   近日,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台。新一轮电力体制改革的重点在于“管住中间、放开两头”的体制构架。而有序放开输配以外的竞争性环节电价和向社会资本放开配售电业务成为该项改革的基本路径。
   “管住中间、放开两头”是指,一方面要对输配电网环节加强政府监管、实行政府定价,确保电网的安全、稳定;另一方面,在发电侧和售电侧引入竞争,放开用户选择权,价格由市场形成,逐步实现电力市场的公平开放。“管住中间、放开两头”的体制构架,符合国际电力市场化改革的基本特征,兼顾了政府职能和市场作用。
   此次改革具有积极意义,或将给市场带来红利。首先,放开两头,使电力市场的竞争性得以充分展现。未来,大用户直购电的实现和独立电力交易市场的建立,将会促进用电企业和配售电企业逐步拥有更多自主权,有利于进一步激发电企降低成本、提升效益,并有利于用电企业降低成本。企业用电价格适度降低也有利于提升我国产业、特别是制造业的国际竞争力。
   其次,改革将转变输电环节企业的盈利模式,重新定位电网的功能和收益机制,也有助于进一步细化对输电环节的监管措施。此前在深圳的试点过程中,在输配电电价核准时严格核减与输配无关的资产和不合理资产,由此强化和细化了对该环节的监管。对输电环节的成本和价格的严格约束,也有助于扩大用电价格下调的空间。深圳试点公布的方案显示,未来三年中,输配电价平均水平分别为每千瓦时0.1435元、0.1433元和0.1428元,呈现不断降低趋势。
   第三,此次改革强调了对不同电价等级实施细化核准方法,为未来输配电价独立核算、交叉补贴核算和矫正初步奠定了基础。工业用电因为批量大、负荷稳定、峰谷差小,电网供电成本较低,但在销售电价中存在工业用电与居民用电的交叉补贴,使电价承担了一定的财政转移支付功能。而交叉补贴则会混淆自然垄断环节经营性亏损和政策性亏损,并通过价格使其隐形化,遂造成目前我国居民用电实际价格低于工业用电。因此,此次改革通过实施不同电价等级细化考核,有利于对电网企业进行更科学有效的监管。
   然而,电力体制改革是一项十分复杂的系统工程,特别是输配电价改革关系到我国电力行业相关的各个领域,包括投资的有效性和适度性、可再生能源的并网接入以及电力产业上下游有序发展等诸多方面,实可谓任重道远。
   对深化电力体制改革,我们还应关注以下问题:
   第一,政府管住输配电价,意在明确输配电企业的公益性定位,但这将改变电网企业目前的盈利模式,并需要对电网企业的成本进行有效监管。这可能产生一些难题,即,如何有效激励电网企业降本增效?如何保证电网企业未来扩大电网建设的资金来源?未来电网建设投资是否大部分需要财政投入?
   第二,经营性与非经营性用电价格的分别,可能造成输配电企业对工业、商业等经营性用电提供服务的积极性高于对农业、居民等公益供电事业的积极性。今后应加强价格、财税等配套政策的出台,以激励和监督电网企业提供普遍性与公益性服务,避免其单纯逐利性经营。
   第三,售电侧的逐步放开是否会导致居民用电价格上涨,这也是学界和业界关注的焦点之一。一些观点认为,多家售电公司形成竞争未必会降低电价。改革结果可能增加销售环节费用和输配与售电之间的交易成本,因此平均电价水平可能不降反升。加之也因不再享受工商业电价的交叉补贴以及售电竞价,居民电价可能面临频繁波动。因此,售电侧的开放需要稳步推进,需要测度居民电价与农业用户电价的合理定价区间,以及采取有效的阶梯电价等制度,并对低收入群体给予一定的财政补贴等,核心是要尽可能保持售电侧扩大开放期间的电价稳定。
   第四,发电侧的售电完全通过竞争定价,可能造成水电、风电、光伏发电等因受技术条件限制而目前经济性相对较差的清洁能源发电并网难度加大。虽然日前国家发改委、国家能源局已经发布《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》,提出多项措施鼓励清洁能源优先并网。但如何落实以保证清洁能源优先并网,既能促进清洁能源健康发展、又能保证传统能源与清洁能源形成电力大市场,仍有大量的工作要做。
   第五,启动发电侧和需求侧的竞争模式,可能会造成发电企业和用电大户企业在节能减排上面临更大压力。若发电企业之间竞争更趋激烈,则部分发电企业可能会出现为节省成本而在减排工作中压缩成本的现象。因此需要在改革过程中进一步加强对发电企业的环保监管。同时,对用电大户而言,电价下降可能导致其节能动力减弱造成污染物排放和电力消耗增加。因此,改革必须通过具体政策措施约束企业在节能减排与直购电交易之间的权利和义务关系。
   电力体制如何改革是一个世界性难题,它涉及到电力系统技术经济特点的复杂性、既存管理体制的惯性、发电和输配电环节效率与安全之间的关联性和矛盾性等一系列问题,其中存在诸多悖论和难题。要顺利推进我国新一轮电力体制改革,让改革释放更多红利,仍有许多配套和后续工作要做。(作者系中国社科院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任)

 
   
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